NA24.no

Klimaforhandlingene fra Bali til København – Hvorfor gikk det så galt?

Sist oppdatert:
Klimatoppmøtet i København endte opp som en stor skuffelse, kommenterer Rasmus Hansson og Arild Skedsmo.

Den såkalte København-avtalen har lite konkret innhold og innebærer ingen forpliktelser, kun politiske løfter. I realiteten er den heller ikke en global klimaavtale under FNs klimakonvensjon, men en avtale mellom en gruppe statsledere som resten av verden er invitert til å henge seg på. København-avtalens videre skjebne er nå uklar. Sikkert er det at to år med forhandlinger fra Bali til København ikke har endret vår kurs for farlige klimaendringer.

Det svake resultatet skyldes i hovedsak to ting. For det første kom partene til København med et stort gap mellom det vitenskapen sier er nødvendig for å holde den globale oppvarmingen under to grader (40 prosent reduksjon i forhold til 1990 i innen 2020 og 80 prosent innen 2050) og de industrialiserte landenes vilje til å forplikte seg til kraftige utslippsreduksjoner (samlet sett med 15 prosent i forhold til 1990). For det andre har forhandlingsprosessen ikke vært god.

Gigatonngapet
Gapet mellom vitenskapelig forankret nødvendighet og politiske vilje i vestlige land gjenspeilet seg også i et skille mellom nord og sør som dessverre bare ble større gjennom konferansen. Mange utviklingsland kom til København med forventninger om at dette faktisk dreide seg om hvordan man skal holde oppvarmingen under to grader i tråd med forhandlingsmandatet fra Bali. På den andre siden kom de fleste vestlige delegasjoner med et politisk fastsatt reduksjonsmål basert på nasjonale vurderinger av hva de mener at de kan få til en passe kostnad. Enkelte land hadde i tillegg annonsert et høyere reduksjonsmål som ville blitt utløst av en ambisiøs avtale (EU ville øke sitt mål fra 20 prosent til 30 prosent, Norge fra 30 prosent til 40 prosent). Utvover dette var det nok begrenset hvor mange nasjoner som kunne flytte mye på sine reduksjonsmål innenfor egne konstitusjonelle rammer og politisk presidens (Clinton prøvde og feilet, Obama hadde lært). Dermed var det egentlig ikke så mye rom for forhandlinger om det aller viktigste - utslippsreduksjoner i vestlige land.

Nivået for vestlige utslippsreduksjoner har heller ikke vært noe sentralt punkt i forhandlingene gjennom de siste to årene. Utslippsreduksjoner for industrialiserte land som gruppe har vært en konkret verkebyll som det ikke har vært meningsfullt å plukke på. Bare de rike landene kan gjøre noe med det. Det som derimot har tatt mye av den faktiske og ofte konstruktive forhandlingstiden har dreid seg om hvordan utslippene kan reduseres i utviklingslandene. For å gi oss omtrent 50 prosents sjanse for å holde den globale oppvarmingen under to grader må også utviklingslandene redusere sine utslipp med 15 -30 prosent i forhold til hva de ville ha vært uten klimatiltak. Å stanse avskogingen er en brikke i dette, teknologioverføring og spredning av lavkarbonteknologier er et annet. Tilpasningstiltak for å begrense konsekvensene av et varmere klima er annet viktig forhandlingstema for utviklingslandene.

På dette området har det skjedd en god del på to år. Arbeidet med å stanse avskoging er et godt eksempel på et relativt sett konstruktivt forhandlingsarbeid. Mye av det teoretiske grunnlaget er lagt, og man jobber faktisk med hele problemstillingen (18 prosent av globale utslipp). Hvordan København-møtet har påvirket progresjonen på dette viktige området er uklart.

Også i arbeidet med en mekanisme for å organisere og finansiere tiltak for å redusere utslipp i sør er det lagt et godt teoretisk grunnlag. Enkelt sagt skal utviklingslandene kartlegge egne muligheter og behov og spille inn konkrete tiltak i et register hvor vestlige land (eller bedre, et klimafond) stiller med matchende finansiering. For at vestlige land skal kunne bruke skattepenger på klimatiltak i sør stiller de krav til overvåking, rapportering, og verifisering av pengebruken (MRV – Monitoring, Reporting and Verification). Utfordringene på dette området, spesielt hvordan det kan gjøres forpliktende i en avtale, handler mye om at ikke alle ikke-vestlige land er like fattige. I forhandlingen behandles Kina, Saudi-Arabia og Kuwait på omtrent samme måte som Lesotho, Niger og Tuvalu. Det medfører noen åpenbare utfordringer. At Niger ikke skal bruke nasjonalbudsjettet til klimatiltak er det få som er uenige i. At Obama har begrenset interesse av å låne enda mer penger av Kina for å betale for klimatiltak i Kina er det også relativt bred forståelse for. At Saudi-Arabia risikerer å tape oljeinntekter som følge av klimatiltak er det ikke så mange som gråter seg i søvn over. Problemet er å finne en måte å sikre at alle land bidrar i henhold til betalingsevne, dagens utslippsnivå og eventuelt historisk ansvar, og at bidrag og tiltak gjøres på en måte som er målbart og verifiserbart (MRV igjen).

Monitoring, Reporting and Verification høres ikke veldig sexy ut, men det har vært et viktig tema i forhandlingene, og er et område hvor det har vært faktiske forhandlinger og fremgang i København. Kina har ensidig «forpliktet seg» til å redusere karbonintensiteten i sin økonomi med 45 prosent, men vil ikke at dette skal være nedfelt som en forpliktelse i noen avtaletekst. USA krever da at Kina faktisk kan bevise at dette skjer og at dette verifiseres av en nøytral instans. Utviklingslandene krever på sin side samme gjennomsiktighet og verifisering for vestlige lands overføring av penger til klimatiltak i sør. Dette var hovedtema for den kinesiske statsministeren og Obama - og de ble enige om et kompromiss.

Så hvis det er fremgang og kompromissvilje på enkeltområder, hvorfor halter forhandlingene? Fordi de i stor grad bare foregår på sørlig banehalvdel. (USA-Kina er et unntak, der forhandlinger mellom likeverdige parter gir resultater). Vestlige reduksjonsmål ligger fast og utviklingslandene opplever, som riktig er, at dette ikke er et forhandlingstema. Press på utviklingslandene for å akseptere kompromisser oppleves urimelig fordi kompromissene bare skjer på deres områder.

Prosessen
Denne opplevelsen av asymmetriske maktforhold gjenspeiles i forhandlingsprosessen. Den møysommelige utarbeidelsen av et avtaledokument har pågått i to år. Prosessen er ineffektiv og treg, men transparent og deltakende. Etter hvert som forhandlingene skrider fremover krystalliseres motsetninger og fremdriften blokkeres av overordnede politiske strategier. Viktige prinsipper og uenigheter skyves til politisk nivå, hvor flere brikker skal på plass samtidig. Det var derfor store hull i forhandlingsteksten da København-møtet startet for to uker siden. For store, mente noen, spesielt de som har et ekstra ansvar for fremdrift i forhandlingene, som det danske presidentskapet.

For å sikre fremgang i forhandlingene og et forhandlingsgrunnlag det er mulig å komme i mål med ble det utarbeidet noen avtaleforslag som ikke omfattet alle detaljene, men som la et rammeverk for en avtale med overordnet ambisjon og prinsipper, hvor de detaljerte elementene kommer på plass etter hvert. Prinsipielt er det ikke noen problematisk i det, men måten det ble gjort på i denne sammenhengen førte til at forhandlingen stoppet helt opp og fostret mer mistillit mellom nord og sør. Uten å gå i detalj omkring disse prosessene mener jeg hovedutfordringen var knyttet til representasjon i utarbeidelsen og høringen/innsalget av forslagene (som til dels foregriper formelle forhandlinger og undergraver parallelle forhandlingsprosesser). Konsekvensen var at noen forhandlingsposisjoner ble tatt for gitt (de vestlige, med fastsatte utslippsforpliktelser, og «giverrolle» som betaler for tiltak i sør) og noen ble ansett som åpne for forhandling (utviklingslandene, som mottaker). Og dermed er vi tilbake til tradisjonelle konfliktlinjer og asymmetriske maktforhold mellom nord og sør og misforholdet mellom forhandlingsmandatet og vestlige lands utslippsforpliktelser, som skissert ovenfor.

Forholdet mellom Kyoto-protokollen, hvor vestlige land unntatt USA har utslippsforpliktelser, og den nye bredere avtalen, som skulle omfatte alle land, har gjort forhandlingsprosessen ekstra utfordrende. Utviklingslandene har hele tiden insistert på at videreføring av Kyoto-protokollen er det viktigste og har ikke vært villige til å gå langt i forhandlingene om en ny avtale uten at forhandlingene om Kyoto-avtalen har holdt følge. Samtidig er mange store industriland ikke innstilt på å gå videre med Kyoto-avtalen uten at det samtidig blir en ny global avtale hvor i det minste alle vestlige land tar på seg forpliktelser på sammenlignbart nivå (det vil si at USA må med). Mange vestlige land vil helst bare ha en ny avtale. Resultatet er at forhandlingene langs de to sporene i praksis må føres parallelt. Mange utviklingsland var provosert over at det danske presidentskapet ikke syntes å ville forholde seg til dette, men løp av gårde med forslag til en ny avtale.

På toppen av det hele har danskene hatt en intern politisk situasjon hvor de som hadde best vilje og forutsetninger til å gjennomføre en god prosess ble undergravet og skjøvet til side i et nasjonalt politisk maktspill som har fått globale konsekvenser.

Norges rolle
Gjennom hele forhandlingsprosessen fra Bali til København har Norge stått høyt på listen over konstruktive vestlige bidragsytere. I arbeidet med å stanse avskoging har Norge vært en leder og drevet prosessen fremover. Norge har også hatt konstruktive og relativt modige forslag om finansiering.

Norske utslippsmål er blant de høyeste, men er sterkt svekket av en ekstrem hang til bruk av fleksible mekanismer (kvotekjøp), nasjonale utslippstall som ligger høyt over Kyoto-målet, og offentlig velsignelse av investeringer i deler av petroleumssektoren som fullstendig undergraver politiske målsettinger (Statoil og Pensjonsfondet i tjæresand).

Norges relativt klare posisjoner og mål gir oss en moralsk posisjon som i større grad kunne og burde vært brukt til å peke på de industrialisert landenes ansvar og bygge bro mellom blokkene. At vi opptrådte på linje med «versting land» som Canada, Japan og Australia i den såkalte «Umbrella gruppen» var neppe konstruktivt i så henseende.

På noen områder, som skog, har Norges forhandlere kjempet med nebb og klør for å holde ambisjonsnivået høyt. På andre områder, som teknologi og utslipp fra skipsfart og fly, har Norge vært en svært pragmatisk og «realitetsorientert» forhandler. Fra WWFs ståsted er det vanskelig å se hvor nyttig det er at Norge tar en slik rolle. Det betyr ikke at Norge skal si nei til kompromisser, men når kompromissene skal lages, bør Norges vekt bidra til å flytte vippepunktet i positiv retning, heller enn å bidra til at minste felles multiplum blir forhandlingsløsningen.

Gitt utfallet av forhandlingene er det totalt sett vanskelig å se at Norge kunne gjort noe mer eller annet som hadde påvirket resultat. Sluttspillet foregikk på en arena hvor geopolitiske hensyn strekker seg nokså langt utover klimasaken og hvor Norge er et veldig lite land i verden.

Sivilsamfunnets rolle
Omtrent 25.000 NGO-representanter deltok under klimaforhandlingene i København. Dette innebar noen åpenbare logistiske utfordringer for vertskapet. Sammen med 110 statsledere innbar det også noen sikkerhetsmessige utfordringer. At dette medførte strenge sikkerhetskontroller og begrensninger på bevegelsesfriheten, må vi få mislike, men samtidig ha en viss forståelse for. Sammenlignet med for eksempel enkelte G8-møter er tilgangen god og prosessen åpen. At de viktigste plenumsdiskusjonene på møtets 2-3 siste dager var mer eller mindre uten sivilsamfunnsrepresentanter er likevel fullstendig uakseptabelt. Ubekreftet ble det delt ut adgangskort til 300 av 25.000 NGO-representanter. 120 WWFere, som representerer 5 millioner medlemmer og kontorer i 100 land, fikk 5 adgangskort de siste dagene. At det ikke ble gjort noen større sak av det skyldes ene og alene at forhandlingene gikk så dårlig at organisasjonene ble enige om å ikke trekke medieoppmerksomhet bort fra forhandlingene.

Blant andre WWF og Greenpeace markerte misnøye med en stille «sit-in» hvor vi alle jobbet i konferansesenteret til vi ble geleidet ut av sikkerhetsvaktene ved halv tre-tiden. Alle overleverte også protestbrev når vi ble kastet ut.

Av Rasmus Hansson og Arild Skedsmo, WWF Norge.

Rasmus Hansson, generalsekretær i WWF siden 2000. Cand Real fra NTNU/Universitetet i Oslo og hovedoppgave innen arktiske pattedyr. Har mer enn 25 års erfaring fra internasjonalt naturvern, bistandsarbeide og arktisk naturforvaltning, og har blant annet arbeidet ved Norsk Polarinstitutt, i Miljøverndepartementet og i NORAD. WWF er verdens største naturvernorganisasjon med nær 5 millioner støttespillere i over 100 land.

NA24 samler de beste kommentatorene. Her er din daglige dose kommentarstoff.

Mest sett siste uken

Lik Nettavisen her og få flere ferske nyheter og friske meninger!

sterke meninger

Nettavisen vil gjerne vite hva du mener om denne saken, og ønsker en frisk debatt i våre kommentarfelt. Vær saklig og respektfull. Les mer om Nettavisens debattregler her.

Gunnar Stavrum
sjefredaktør

comments powered by Disqus

Våre bloggere