RING: 02060 E-POST: 02060@nettavisen.no
Ønsker du å sende video eller andre dokumenter? Benytt 02060@nettavisen.no
Kontakt oss

Her er hele rapporten

Les hele rapporten fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap her:

Krisehåndtering og ressurs tilgjengelighet iforbindelse med en eventuell terrorhendelse

Terrorbombene i Madrid overført til et Oslo-scenario. Hvordan ville vi håndtere dette?

DSB-rapport desember 2004.

Forord

Denne rapporten er produsert for å trekke lærdom av de menneskelige, organisatoriske og nasjonale utfordringer en ondsinnet hendelse som en terroraksjon kan representere.

Selv om man ikke forventer at noe tilsvarende skal skje i Norge, er det verdifullt å trekke lærdom av andres erfaringer med tanke på å styrke vårt hjemlige beredskapsapparat. Vi ser også klar overføringsverdi i forhold til ikke-villede hendelser som skjer som følge av teknisk svikt eller menneskelige feilvurderinger.

Vi må, uansett årsak, ha tilstrekkelig beredskap til å håndtere hendelser med stort skadeomfang.

Omfattende hendelser vil alltid representere en utfordring på tvers av sektorer og myndighetsområder.

Dette fordrer godt samarbeid og samordning på mange områder. Denne rapporten peker på en del områder der beredskapen kan forbedres, gjennom bl.a. bedre samordning og erfaringsutveksling, kommunikasjon og gjennomføring av ulike typer øvelser.

Vedlegg:

Det er også utarbeidet et vedlegg med bidrag fra 16 ulike virksomheter til denne kartleggingen. Vedlegget er unntatt offentlighet og kun tilgjengelig for de myndigheter som har et tjenestemessig behov for tilgang til disse opplysninger.

1 DSBs rolle og ansvar knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal bidra til å hindre tap av liv og verne om helse, miljø, viktige samfunnsfunksjoner og materielle verdier i forbindelse med ulykker, katastrofer og andre uønskede hendelser i fred, krise og krig.

DSB bistår Justisdepartementet med den overordnede planleggingen, koordineringen og tilsynet med samfunnssikkerhet i tråd med en rekke kongelige resolusjoner. Gjennom Stortingsmelding 39 (2003-2004) om samfunnssikkerhet og sivil-militært samarbeid trekkes det blant annet frem at: Store ulykker og andre ekstraordinære situasjoner, både utilsiktede hendelser og bevisste handlinger skal være gjenstand for særlig oppmerksomhet. Videre fremgår det at DSB er et bindeledd mellom det regionale og sentrale nivå i krisesituasjoner, samt mellom Forsvaret og den sivile delen av forvaltningen. Gjennom utredninger og analyser av ulike risikofaktorer og uønskede hendelser skal DSB gi faglig råd og beslutningsgrunnlag for Justisdepartementets samordnings- og tilsynsrolle for sikkerhets- og beredskapsarbeidet. DSB skal fremskaffe grunnleggende kunnskaper om forebygging og beredskapsmessige tiltak for å styrke samfunnssikkerheten og krisehåndteringsevnen på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Samarbeid med andre myndigheter, virksomheter og kompetansesentra, nasjonalt så vel som internasjonalt, skal sikre utvikling av ny og nødvendig kunnskap om samfunnssårbarhet, sikkerhet og beredskap.

Direktoratet skal ha oversikt over sårbarhets og trusselutviklingen i samfunnet, både når det gjelder ulykker, katastrofer og andre uønskede hendelser som kan ramme nasjonen. DSB skal ta initiativ for å forebygge at slike hendelser inntreffer, se til at det er gjennomført nødvendige forebyggende tiltak og sikre at tilstrekkelig beredskap er tilgjengelig for å begrense konsekvensene hvis det oppstår uønskede situasjoner. Ved manglende sikkerhet og beredskap er DSB gitt et mandat til å ta initiativ for oppfølging overfor ansvarlig myndighet.

DSBs sektorovergripende rolle og ansvar innen feltet samfunnssikkerhet og beredskap rokker ikke på det gjeldende ansvarsprinsippet, som betyr at den myndighet/virksomhet/sektor som har et ansvar i en normal situasjon også har ansvar i tilfelle ekstraordinære hendelser.

2 Bakgrunn og mål med rapporten

2.1 Bakgrunn for rapporten

Kort tid etter terrorbombingen i Madrid utarbeidet våre svenske kollegaer i Krisberedskapsmyndigheten (KBM) en rapport under tittelen: ”Om terroristdådet i Madrid hade inträffat i Stockholm, hade regionens resurser varit tilräckliga?”. KBM har gjennomført en kort studie angående Stockholm-regionens mulighet til å håndtere konsekvensene av et terrorangrep likt det som skjedde i Madrid, med ca 200 døde og 1400 skadde. Rapporten redegjør for de vurderinger som en rekke myndigheter og organisasjoner har gjort om Stockholm-regionens mulighet til å møte de skisserte konsekvensene1. De myndigheter og organisasjoner som har gitt sine vurderinger, er de som i første omgang har ansvar for å møte konsekvensene av et terrorangrep.

Ut fra en beredskapsfaglig vurdering ble det besluttet at DSB skulle utarbeide en tilsvarende rapport som den KBM har utarbeidet.

2.2 Mål med rapporten

DSBs mål med denne rapporten er å gi et ærlig bilde av situasjonen i Oslo knyttet til ressurstilgjengelighet og krisehåndteringsevne ved et tilsvarende terrorscenario som det i Madrid 11. mars 2004.

Det er terrorsituasjonen i Madrid (nærmere beskrevet i kapittel 3) som utgjør bakgrunnsteppet for denne rapporten. Vi ønsker å undersøke hvordan en tilsvarende hendelse ville blitt håndtert i Norge, og da spesielt i Osloregionen. En storskalautfordring som et slikt terrorangrep utgjør vil medføre et betydelig press på samfunnets krisehåndteringsevne, og det vil være interessant å vite hvilke vurderinger de berørte myndigheter gjør i forhold til å planlegge for slike storskalautfordringer.

Rapportens intensjon er å belyse behovet for samordning mellom en rekke etater og myndighetsorgan, synliggjøre et behov for sivil-militært samarbeid, og bidra til å avdekke hvorvidt det er behov for ressurser utenfor fylket/regionen/landegrensene, dersom en så vidt omfattende hendelse skulle inntreffe. Her er det verdt å merke seg at Spania har hatt erfaring med terrorisme i mange år, noe som nok innebærer et noe annet utgangspunkt for redningsarbeid sammenliknet med norske forhold.

2.3 Kartleggingen og oppbygging av rapporten

Selve undersøkelsen er gjennomført som en kartlegging i form av en spørreundersøkelse. Det ble utarbeidet en spørsmålsguide (se kapittel 5), og en rekke utvalgte myndigheter, organisasjoner og andre samarbeidspartnere ble forespurt om å bidra. Samtlige adressater så nær som én sendte inn bidrag. Hovedformålet med spørsmålene var å avklare hvordan virksomhetene anså at de selv ville håndtert en slik utfordring - både på det strategiske og taktisk-operative plan. Den 23. september avholdt DSB et halvdagsseminar hvor alle virksomhetene ble invitert til å drøfte de foreløpige resultatene av kartleggingen.

De to første kapitlene i denne rapporten beskriver DSBs rolle og ansvar knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap, samt bakgrunn og mål med rapporten. Kapittel 3 gir en situasjonsbeskrivelse av terrorbombingene i Madrid den 11. mars 2004, mens kapittel 4 gir en orientering om erfaringer spanjolene har gjort seg etter terrorhendelsene. Disse kapitlene er ment som et ”bakteppe” for rapporten, og direktoratet reiser følgende problemstilling:

1. Rapport fra Krisberedskapsmyndigheten (2004): ”Om terroristdådet i Madrid hade innträffat i Stockholm. Hade regionens resurser varit tilräckliga?”, Dnr 0355/2004.

Hvis vi tenker oss et Madrid-scenario i Oslo, hvilke implikasjoner ville det få?

Spørsmålsguiden vi sendte ut til 17 relevante etater og virksomheter kan leses i kapittel 5. I kapittel 6 presenteres funnene fra kartleggingen, og i kapittel 7 diskuterer vi oppfølgingspunkter.

Direktoratet har ønsket å utarbeide en ugradert rapport og har derfor oppfordret respondentene til å gi svar tilpasset dette. Enkelte etater har likevel valgt å merke sine bidrag ”unntatt offentlighet”. DSB har derfor valgt å utarbeide en åpen hovedrapport hvor de generelle funnene av kartleggingen oppsummeres, uten å identifisere hva den enkelte etat har svart og hvilke særskilte utfordringer som trekkes fram. De enkelte berørte myndigheter som måtte ha et tjenestemessig behov for å få innsyn i vedleggene som er gradert unntatt offentlighet, må anmode om slikt innsyn.

2.4 Metodisk tilnærming

Den metodiske tilnærmingen til undersøkelsen kunne vært gjort på ulike måter. Direktoratet har valgt å stille spørsmålene til en rekke ulike etater og virksomheter, både når det gjelder størrelse og ansvarsområder.

Et direktorat har en helt annen rolle i en krise enn f.eks. en av nødetatene, en distinksjon det ble tatt høyde for ved utformingen av spørreskjemaet. Mulighetene for komparativ analyse av innspillene er derfor begrenset, men de enkelte innspill bidrar til et helhetsbilde med åpenbar nytteverdi.

Det er svært mange sider ved et ”Madrid-scenario” som kan tas opp til videre analyse og utredning. Dette er ikke ment å være en altomfattende rapport, men et dykk inn i deler av problematikken som ligger i utfordringene ved en slik terrorhendelse. Vi ønsker å peke på noen punkter/mangler og bidra til å synliggjøredisse for de mange aktørene.

3 Situasjonsbeskrivelse av terrorangrepet i Madrid 11. mars 2004

Ved 07:30 tiden den 11. mars 2004 ble Madrid rammet av terrorangrep på fire ulike steder. 191 mennesker mistet livet og mer enn 1500 ble skadet da ti bomber eksploderte på tre tog midt i byen2. Det ble totalt brukt 13 bomber i angrepene, ti eksploderte, mens de tre resterende ble funnet udetonert av spanske myndigheter, og ble sprengt i sikkerhet3. Tre av bombene eksploderte på Atocha-stasjonen i sentrum av Madrid, og fire gikk av i Téllez i nærheten av sentralstasjonen Atocha. En bombe eksploderte på Santa Eugenia-stasjonen og to på Pozo-stasjonen i Madrids forsteder.

På Atocha var hendelsesforløpet slik at bombene eksploderte når toget kom inn på perrongen og dørene åpnet seg. Trykkbølgen fra eksplosjonen ble delvis avlastet gjennom de åpne dørene, og det påvirket skadebildet. 29 personer døde her, men mange ble skadet. Den spanske jernbanen RENFEs informasjonssenter lå på Atocha sentralstasjon, og evakuering ble raskt igangsatt fordi politiet fryktet at flere bomber kunne eksplodere.

På Santa Eugenia-stasjonen gikk bomben av når toget stod inne på stasjonsområdet med stengte dører. 17 mennesker døde.

Toget som ble utsatt for terrorbomber ved El Pozo-stasjonen hadde to etasjer. Skadene ble spesielt store her pga togets konstruksjon. Få overlevde inne i de togvognene der sprengladningene gikk av, og totalt omkom 67 mennesker her. Man fant flere udetonerte bomber på stasjonsområdet, noe som medførte at redningsmannskapene måtte avbryte redningsarbeidet og evakuere skadestedet flere ganger. En mur mellom gaten og sporområdet gjorde koordinering og selve redningsarbeidet vanskelig.

Téllez-toget var noen minutter forsinket i forhold til tidtabellen, og bombene eksploderte når toget kom inn på sporområdet ca 500 meter før Atocha-stasjonen. Dørene på toget var stengt og konsekvensene ble forferdelige. Dette var det blodigste skadestedet med 65 døde og mange skadde. Det var svært mange skadde inne i toget, dette var det fjerde skadestedet denne morgenen, og det var derfor få redningsressurser på plass i forhold til det store antallet kritisk skadde. Til å begynne med oppfattet man ikke at det dreide seg om to ulike skadested og alle ressurser ble innledningsvis satt inn mot det sprengte toget inne i Atochastasjonen.

Evakuering av skadde tok derfor litt tid på Téllez.

Terrorangrepene må ha vært nøye koordinert, og hensikten var åpenbart å ta livet av så mange som mulig siden de skjedde i det travle morgenrushet. Det ble ikke sendt ut noen advarsel på forhånd. Togene var fulle av pendlere, og bombene eksploderte med få minutters mellomrom. Forferdelige scener utspant seg etter at bombene gikk av: sårede mennesker prøvde å komme seg ut av togvognene mens livløse lå igjen.

Politiet måtte ta i bruk drosjer for å frakte bort alle de sårede, fordi det oppstod mangel på ambulanser, og befolkningen ble oppfordret til å gi blod5. Metrosystemet ble fullstendig stanset, og trafikksituasjonen generelt var svært uoversiktlig.

Spanske myndigheter gikk raskt ut og mer enn antydet at den baskiske separatistorganisasjonen ETA (Euskadi Ta Askatasuna) stod bak angrepene6. Angrepene manglet mange av ETAs kjennetegn. Lederen for det forbudte baskiske separatistpartiet Batasuna fordømte attentatene i Madrid og nektet for at organisasjonen stod bak. Han la skylden på det han kalte ”den arabiske motstanden”. Sjefen for EUs politiorganisasjon Europol gav uttrykk for tvil ift teorien om at ETA stod bak angrepene7, det samme gjorde flere terroristeksperter. Etter sterk oppfordring og insistering fra spanske myndigheter vedtok FNs Sikkerhetsråd, samme dag som angrepene fant sted, en resolusjon som ”fordømmer på sterkeste måte bombeangrepene i Madrid, Spania, forøvet av terroristgruppen ETA den 11.mars 2004¿”. Beslutningen om å utpeke en skyldig bare få timer etter at bombeangrepene fant sted, savner sidestykke i Sikkerhetsrådets historie. Internasjonal, og til dels spansk presse, henviste til diplomatiske kilder som antydet at den spanske regjering hadde presset Sikkerhetsrådet til å utpeke ETA som skyldig. Den 14. mars ble det avholdt valg på ny nasjonalforsamling i Spania. Det ble hevdet at den sittende regjering, som stod foran et viktig valg, hadde prøvd å føre folk bak lyset ved å holde tilbake informasjon om at det kunne være andre enn ETA som stod bak terrorbombingen.

Dagen etter terrorangrepene hersket det usikkerhet om hvem som var de ansvarlige, ETA eller Al-Qaida? Like etter at Sikkerhetsrådet hadde vedtatt sin resolusjon, kom det meldinger om at den arabiske avisen Al-Quds al-Arabi i London hadde mottatt en kunngjøring fra Al-Qaidas såkalte Abu Hafs al-Masribrigade om at de påtok seg skylden for det de kalte ”Operasjon Dødstogene i Madrid”8. Samtidig fant spansk politi en stjålet varebil øst for Madrid som inneholdt tennladninger og lydbånd med vers fra Koranen. Bilen var etter all sannsynlighet stjålet i det område som var utgangspunkt for samtlige av de fire angrepne togsettene. Dermed medga spanske myndigheter at det var en mulighet for at islamske terrorister kunne stå bak. Den spanske utenriksministeren fastholdt fremdeles at mye tydet på at ETA stod bak, men statsministeren sa på en pressekonferanse at de ikke utelukket noen i etterforskningen.

Eksperter og opinionen begynte etter hvert å rette mistanke mot andre enn ETA, ettersom det var mye ved terrorangrepene som ikke minnet om typiske ETA-angrep9. ETA retter vanligvis ikke angrepene direkte mot uskyldige sivile, de sender som regel ut en advarsel på forhånd, og de har tidligere ikke gjennomført aksjoner med flere parallelle angrep. Bombene ble utløst med mobiltelefoner med alarmen innstilt på klokken 07:39 og detonatorer av kobber (ETA bruker angivelig vanligvis aluminium). Bombene eksploderte med femten minutters mellomrom på flere ulike steder, og denne formen for samtidige angrep har vært Al-Qaidas varemerke.

Kvelden før valget kunngjorde myndighetene at tre marokkanere og to indere var arrestert, mistenkt for delaktighet i terrorbombingen. ETA hadde hele tiden insitert på sin uskyld, og de spanske mediene begynte indirekte å anklage regjeringen for bevisst å fremme tanker om at ETA var skyldig til tross for lite bevismateriale. Arrestasjonene overbeviste mange om at regjeringens anklager mot ETA var politisk motivert, og de gikk på et sviende nederlag på valgdagen. Sosialistpartiet tok seieren. Politiet jaktet på flere marokkanere som var mistenkt for ugjerningene. Lørdag 3. april gikk politiet til aksjon mot en leilighet der de mente terroristene oppholdt seg10. Da politiet stormet leiligheten utløste terroristene en bombe som drepte tre av de mistenkte og en politimann.

Terroraksjonen i Madrid skjedde på dagen to og et halvt år etter 11. september angrepet i USA.

4 Erfaringsseminar i Madrid 29. - 30. juni 2004

Den 29. - 30. juni 2004 ble det holdt et erfaringsseminar, ”Refleksjoner over samfunnssikkerhetstiltak etter terroristangrepet den 11. mars 2004 i Madrid”, på den nasjonale sivilforsvarsskolen like utenfor Madrid. Seminaret ble organisert i fellesskap av Direktoratet for sivilt beredskap og kriser under Innenriksdepartementet i Spania, og Generaldirektoratet for miljøvern i Europakommisjonen, gjennom rammen for samordningsmekanismen i EU. Medvirkende i organiseringen var også Madrid-regionen og Madrid kommune.

Deltakere på seminaret var representanter fra Tyskland, Østerrike, Belgia, Tsjekkia, Kypros, Danmark, Slovakia, Slovenia, Spania, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Litauen, Nederland, Polen, Portugal, Storbritannia, Sverige, Bulgaria, Romania, Norge, Island og Europakommisjonen, samt diverse avdelinger fra departementene, regionene og det lokale myndighetsnivå i Spania. Tonje Grunnan fra Enhet for analyse og utredning og Bente Larbøl Modin fra Enhet for brann og redning i DSB deltok fra norsk side.

I to lange dager fikk deltakerne presentert analyser av de tiltak som ble satt i verk etter de alvorlige terrorangrepene i Madrid, de alvorligste som Spania og noe EU-land har vært utsatt for. Som foredragsholdere deltok de ansvarlige myndigheter for de aktiverte etater etter terroristattentatet den 11. mars, og de redegjorde for sine tiltak, beslutningsprosesser og oppnådde resultater. Representanter fra SAMUR (kommunal medisinsk innsats- og redningsstyrke), Politiet, lokale myndigheter, krisepsykologer, obdusenter, Røde Kors m.fl. la fram sine opplevelser og erfaringer i forbindelsene med terrorbombingene.

Nedenfor følger et sammendrag av konklusjonene fra erfaringsseminaret som ble lagt fram ved seminarets slutt (tilrettelagt fra spansk av DSB).

4.1 Spanias erfaringer

4.1.1 Generelt

Det er nødvendig å understreke viktigheten av å oppnå maksimal effektivitet på redningsarbeidet i situasjoner hvor det er et stort antall skadde og drepte, slik som i Madrid 11. mars 2004. Det er nødvendig å komme til enighet om handlingsmønstre og samarbeid mellom nødetatene, slik som å opprette én ledelse for redningsoperasjonene. Sikker og kompatibel nødkommunikasjon mellom de forskjellige etatene som jobber sammen i en krise, utmerker seg også som en nødvendighet. Ved en hendelse som har mange fokusområder, med redningsoperasjoner på forskjellige steder samtidig og med distanser mellom disse stedene, er det likeledes nødvendig å sikre en samlet ledelse av ulykken gjennom adekvate prosesser.

Utdannelse og samøvelser for involverte etater er essensielt, både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå og innen EU, for å forbedre prosesser for samlet koordinasjon og for å gjøre det helhetlige arbeidet mer effektivt.

Informasjon til befolkningen er likeledes et grunnleggende element som en adekvat organisasjon bør være forberedt på å håndtere. Det er nødvendig å sikre tilstrekkelig informasjon til de berørte med relevante opplysninger om ofre, tilstand, savnede personer, hvor de sårede er, samt at man i fasen etter ulykken må kunne fremskaffe og formidle opplysninger om tjenester og ytelser som stilles til disposisjon fra myndighetenes side.

Samordningsmekanismen anses som et ideelt instrument for å legge grunnlaget for det europeiske samarbeid i forbindelse med eventuelle terroristattentat og katastrofer av store dimensjoner i Europa.

Seminaret var delt inn i ulike sesjoner, og følgende konklusjoner ble presentert for hvert av de berørte aspekter:

4.1.2 Koordinering av tiltak

Presis og optimal informasjon fra de første minuttene er nødvendig for å kunne lette den første analysen av opplysninger og fatte beslutninger i den første fasen av hendelsen. Dette aspektet er fundamentalt for å optimere de etterfølgende beslutninger og tiltak fra katastrofeledelsen. Videre er det nødvendig med en entydig tiltaksprotokoll ved ulykker, som grunnlag for å koordinere aktivitetene til de forekjellige etater som medvirker. Det er også viktig å etablere en samlet koordineringsmyndighet – en felles ledelse for redningsoperasjonen, anerkjent av alle som medvirker, med et system for informasjon og felles kommunikasjon (både før og etter akuttfasen). Det er nødvendig å utarbeide og overføre klare og ensartede meldinger til befolkningen. Informasjonen til media bør være faktisk, effektiv og nyttig. Etablering av en liste over savnede personer, som hele tiden er oppdatert, er av stor viktighet. Utforming, kapasitet og gjennomføring av øvelser er grunnleggende for å garantere en effektiv koordinering av tiltak.

4.1.3 Bergnings- og redningsoperasjoner

De operative prosessene må være fleksible slik at det er mulig å tilpasse dem til ekstraordinære, komplekse krisesituasjoner. Utdannelsen til de medvirkende grupper må styrkes, særlig gjennom simuleringer, for å optimalisere personellets opptreden ved katastrofer. Det er hensiktsmessig å gi spesiell oppmerksomhet til kommunikasjonsnett mellom de grupper som medvirker, for å unngå bortfall av vesentlig informasjon som følge av ekstremt stor trafikk på radiokanalene.

4.1.4 Sanitet

Det er nødvendig med rutiner for massiv mobilisering av alle tilgjengelige redningsmannskaper den første halvtimen etter en katastrofe. Det er grunnleggende at det eksisterer et felles rednings- og koordineringssenter som samler og aktiverer alle redningsetatene. Dette er sentralt for å garantere et effektivt nivå på operasjonene, særlig hvis de er flere fokus under innsatsen. Det er viktig å disponere rednings- og nødetater, kommunalt og i EU, som har ypperlig mannskap, både høyt kvalifisert i Human Resources og teknikere.

Hver operativt ansvarlig må få kommunikasjonsbistand for å prioritere viktige telefonsamtaler. Identifiseringsprosessen for ofre og skadde må starte på ulykkesstedet. Hensikten er å unngå tap av viktig informasjon som i etterkant kan være avgjørende for den endelige identifiseringen.

Det er videre nødvendig med tilstrekkelige egenbeskyttelsestiltak for mannskapene i nødetatene.

Likeledes fremheves viktigheten av adekvate planer for helsevesenets infrastruktur, planer som kan lette den utfordrende overgangen fra ordinær drift til katastrofesituasjoner.

4.1.5 Psykososial støtte og omsorg

Det er nødvendig å etablere en felles handlingsmodell for psykososiale støtte- og omsorgstjenester. Det er viktig å regne med frivillige som har adekvat trening og er organisert for å gi psykososial støtte og omsorg ved katastrofer. Ikke minst er det viktig å finne hensiktsmessige løsninger for å kanalisere befolkningens ofte solidarisk motiverte hjelpeinitiativ. Det er også god grunn til å vektlegge de flerkulturelle aspekt ved det psykososiale arbeidet i en katastrofesituasjon. Det er nødvendig å involvere media som preventive og hjelpende medvirkere under håndteringen av en katastrofe.

4.1.6 Rettsmedisinsk arbeid og identifisering av ofre

De sivile beredskapsplanene må gjenspeile innarbeidet og vitenskapelig basert praksis innen rettsmedisin og kriminalteknisk etterforskningsarbeid. Det er nødvendig med en omforent teknisk protokoll for samhandling ved identifisering av ofre. Det er også viktig å forberede multidisiplinære team på de forskjellige nivå administrativt, og utstyre dem med nødvendig teknisk utstyr for å håndtere dette krevende arbeidet.

4.1.7 Ivaretakelse av rammede

Det er nødvendig med god koordinering mellom alle de forskjellige impliserte offentlige etatene som gir assistanse til de rammede (herunder økonomisk erstatning, ytelser fra trygdekontor, oppholdstillatelser og nasjonalitetsdokumenter i tilfelle utenlandske ofre og pårørende). Det er viktig å disponere forskjellige kanaler for å gi assistanse til ofrene og deres pårørende, slik som personlig assistanse pr telefon, internett eller e-post. Det er nødvendig å planlegge for hvilke informasjonsressurser som vil kunne svare/handle adekvat i en katastrofesituasjon.

4.1.8 Avsluttende betraktninger

Deltakerne på seminaret ber om at den fremtidige nederlandske presidenten i EUs råd tar disse konklusjonene i betraktning. Likeledes blir dette dokumentet med konklusjoner gitt til Europakommisjonen i den hensikt at de kan brukes som en guide for å utvikle en handlingsplan på europeisk nivå som inneholder tiltak for forebygging, handling og ledelse av konsekvenser dersom det skulle komme et nytt og lignende terrorangrep.

Deltakerne var overbevist om at det er viktig å utdype det internasjonale samarbeidet, da særlig mellom medlemslandene i EU, kandidatland og EØS-land gjennom samordningsmekanismen, for å bedre responskapasiteten på situasjoner slik som den i Madrid som følge av terrorhendelsene den 11. mars 2004.

5 Spørsmålsguiden for DSBs undersøkelse

Følgende temaområder og spørsmålsguide ble utarbeidet til DSBs undersøkelse:

Planverk

1. Har dere en kriseplan som tar høyde for en hendelse tilsvarende den som fant sted i Madrid?

2. Hvilken oppgave ville deres virksomhet hatt ved en slik hendelse?

3. Har deres virksomhet hatt øvelser med et lignende scenario? Hvis ja, hvilke erfaringer gjorde dere?

Vurdering av egne ressurser/kapasitet

4. Har dere en oppfatning om at deres virksomhet kompetansemessig og ressursmessig er i stand til å møte konsekvensene av og utføre sine oppgaver ved et terroristangrep tilsvarende det som skjedde i Madrid?

5. Hvilke eventuelle mangler og behov for forbedringer finnes?

6. Hvordan vil dere anse deres virksomhets evne til å håndtere en krise som går over flere døgn?

7. Hvilke eventuelle mangler finnes?

Samordning

8. Hvilke andre myndigheter og organisasjoner ville dere ha samarbeidet med?

9. Dersom krisen blir svært stor og omfattende, kan deres virksomhet få tilført ressurser fra andre eller evt. understøtte andre med ressurser?

10. Har deres virksomhet vært med på å organisere eller deltatt på samordnede øvelser med komplekse scenarier?

11. Hvilke initiativ bør etter deres vurdering tas for å forbedre den samlede krisehåndteringsevnen i tilfelle en storskalakrise som ”Madrid” i Oslo-regionen?

6 Oppsummering av funn fra kartleggingen i Oslo-regionen

Spørsmålene (se kapittel 5) ble sendt til følgende etater/virksomheter:

¿ Forsvarets Sanitet

¿ Fylkesmannen i Oslo og Akershus

¿ Helse Øst

¿ Jernbaneverket

¿ Norsk folkehjelp

¿ NSB

¿ Oslo og Akershus Sivilforsvarsdistrikt

¿ Oslo Bispedømme

¿ Oslo Brann- og redningsetat

¿ Oslo Kommune v/Beredskapsetaten

¿ Oslo Politidistrikt

¿ Oslo Sporveier

¿ Politidirektoratet

¿ Politiets sikkerhetstjeneste

¿ Røde Kors

¿ Sosial- og helsedirektoratet

¿ Stor-Oslo heimevernsdistrikt 02

DSB mottok svar på kartleggingen fra alle virksomhetene så nær som én.

Nedenfor følger en oppsummering av funnene fra kartleggingen, basert på bidragene fra de ulike virksomhetene.

6.1 Planverk

Har dere en kriseplan som tar høyde for en hendelse tilsvarende den som fant sted i Madrid?

De fleste virksomhetene oppgir at de har en kriseplan, men noen få svarer at de kun har etablerte varslingsrutiner.

De fleste har kriseplaner som tar høyde for uønskete hendelser med stort omfang og hvor terror inngår, men de færreste tar imidlertid høyde for en hendelse som er så omfattende tilsvarende den som fant sted i Madrid med mange samtidige hendelser. Enkelte sier at de ikke har planverk som dekker et slikt størrelsesomfang, fordi det er et så omfattende scenario som det er vanskelige å lage eksakte planer for. Flere sier at de har planverk som dekker de fleste hendelser fra små ulykker til terror, og noen sier de har skalerbare planer.

Hvilken oppgave ville deres virksomhet hatt ved en slik hendelse?

Oppgaver virksomhetene ville hatt ved en slik hendelse spenner vidt, ettersom spørreskjemaet er sendt til svært ulike etater og virksomheter. De viktigste oppgavene som nevnes er i stor grad knyttet til etablering og iverksetting av skadestedsledelse og kriseledelsesapparat, sikring av skadested, evakuering, gjennomføring av nødvendige beredskapstiltak, psykososial omsorg mm. Når det gjelder evakuering, omtales både evakuering av overlevende, frigjøring av skadde som er fastklemte og gjennomføring av trafikkregulering med etablering av evakueringsrutiner til aktuelle sykehus. Sikring av skadested viser bl.a. til sikring som gjør at helsepersonell kommer til og kan utføre sine oppgaver uten særlig risiko for ytterligere skader, samt ordens- og sperretjeneste ved og rundt det sentrale skadestedet. En rekke oppgaver er forbundet med psykososial omsorg. Etablere pårørendesenter, ta seg av ansatte og overlevende og deres pårørende, varsle om dødsfall og bistå pårørende ved identifisering, og arrangere minnesamvær er noe av det som nevnes i denne forbindelse.

Har deres virksomhet hatt øvelser med et lignende scenario? Hvis ja, hvilke erfaringer gjorde dere?

Ingen aktører oppgir at de har gjennomført eller deltatt i øvelser med et lignende scenario. De fleste har imidlertid hatt og/eller deltatt i øvelser med stort skadeomfang, men ikke så stort og omfattende som et scenario à la Madrid. De fleste har vært med på katastrofeøvelser og storulykkeøvelser – altså øvelser av viss størrelsesorden. Noen sier at de har bidratt i øvelser med masseskade (jfr. øvelse EIR i regi av Sosial-og helsedirektoratet), andre sier at de har deltatt i øvelser med hovedmål å sikre skadested og transportere et større antall skadde ut av et område. Enkelte skriver at de har gjennomført og bidratt i større øvelser med scenario som flyulykker, jernbaneulykker og terrorrelaterte handlinger i Oslo (som for eksempel tenkt terroranslag mot tog). Bidragsyterne viser her til både fullskalaøvelser og mindre omfattende øvelser.

Enkelte presiserer at de ikke har deltatt i øvelser med alle de sekundærutfordringer som et Madridscenario gir (presse, redsel, informasjonsbehov osv.).

Når det gjelder erfaringer fra deltakelse i ovennevnte øvelser, er det mange som sier de har erfaring med god samhandling mellom ulike etater på skadested i forbindelse med øvelser. Faktiske hendelser som bl.a. Åsta- og Lillestrøm-ulykkene har gitt jernbanen praktisk erfaring ved katastrofe/terrorlignende hendelser.

Rolleavklaringer blir nevnt som noe som må drøftes på forhånd og øves, informasjonsberedskapen fremheves spesielt. Det er behov for å øve jevnlig for å sikre god samhandling og kommunikasjon mellom innsatsetatene på skadested og ledelsesapparatet i de involverte virksomheter.

6.2 Vurdering av egne ressurser/kapasitet

Har dere en oppfatning om at deres virksomhet kompetansemessig og ressursmessig er i stand til å møte konsekvensene av og utføre sine oppgaver ved et terroristangrep tilsvarende det som skjedde i Madrid?

De fleste bidragsyterne mener de besitter god kompetanse og ressurser til å møte slike utfordringer, selv om de innser at det kan oppstå ressursbehov/mangel på enkelte områder. Under terrorangrepene i Madrid oppstod det mangel på transportressurser og mangel på blod i akuttfasen11. Det var også problematisk med ressursfordeling siden man fikk fire skadesteder og konsentrasjon av ressurser på de to første skadestedene.

Dette er ikke klanderverdig ettersom man åpenbart ikke hadde noen mulighet til å forutse en situasjon med fire parallelle skadested, og erfaring tilsa at det var hensiktsmessig å kraftsamle ressursene når det oppsto en så alvorlig hendelse som den første eksplosjonen.

Kunne det samme skjedd i Oslo? I Madrid tok man i bruk taxier og privatbiler for å frakte folk bort fra skadested og til sykehus fordi det oppstod mangel på ambulanser, og frivillige stilte seg i kø for å gi blod.

Det ble etter hvert så mange at man måtte be noen om å gå hjem.

Det er få av bidragsyterne til denne kartleggingen som sier at deres virksomhet kan få kompetanse- eller ressursmessige problemer ved en slik terrorhendelse. De svarer i prinsippet ja på dette spørsmålet fordi de mener de har stor kompetanse, erfaring og tilstrekkelige ressurser å sette inn tidsnok for å møte en slik hendelse. De vil imidlertid stå overfor enorme utfordringer ved et slikt terrorangrep og innser at det kan oppstå mangel på ressurser, spesielt i akuttfasen. Helsesektoren pekte på at omfanget vil kunne overskride kapasiteten til spesialisthelsetjenesten.

Det er svært viktig å unngå å tegne et glansbilde av myndighetens evne til å håndtere situasjonen, men erkjenne mangler som eventuelt kan finnes i systemene. Ingen deler av nødetatenes organisasjon synes dimensjonert til å håndtere et skadeomfang i den størrelsesorden som et slikt scenario representerer.

Ressursbehovet er avhengig av antall samtidige hendelser, når på døgnet hendelsen inntreffer, hvor skade-stedet er lokalisert mm. I et slikt scenario det vises til her vil man kunne oppleve at kapasiteten i enkelte ledd i egen organisasjon ikke strekker til. Det er også viktig å tenke på at det ikke er alltid man er mentalt forberedt, selv om man har kompetanse og ressurser for å håndtere en slik krise. Logistikk og ledelse av en slik hendelse vil være en enorm utfordring.

Hvilke eventuelle mangler og behov for forbedringer finnes?

Her svarte bidragsyterne forholdsvis ulikt, men det var flere som nevnte behovet for øvelser og da supplert med andre typer øvelser enn det som har vært gjennomført så langt. Noen vurderer situasjonen som tilfredsstillende. Andre trekker fram at sannsynligheten for en hendelse i størrelsesorden med den som skjedde i Madrid er vurdert som meget liten i gjeldende risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), noe som medfører at beredskapsplanene ikke er dimensjonert for dette. Det er derfor en mulighet for at det kan oppstå vesentlige mangler innen organisasjonsmessig struktur, ledelsesmessig kompetanse og kapasitet.

Innen helsesektoren kan det bli mangel på ambulanser, en rekke medisinske forbruksvarer, respiratorer, intensivplasser mm.

Med hensyn til behov for forbedringer mener noen etater at en intern ROS-analyse med definering av aktuelle oppgaver vil kunne avklare noe, andre sier at de må styrke bevisstheten rundt utfordringene de står overfor og videreutvikle øvelsene de tar del i. Enkelte hevder at en alvorlig og omfattende hendelse i seg selv vil avdekke behov for forbedringer. Flere sier at forbedringspotensialet ligger i øvelse, og her nevnes både stabsøvelser, fullskalaøvelser og trening av de enkelte mannskaper. Når det gjelder politiet vil en generell styrking av politiberedskapen ut over den man har i dag bedre den situasjonen som etaten står overfor. For på sikt å være gode på å forebygge slike hendelser som i Madrid, må kapasiteten på etterretningssiden samt etterforsknings- og åstedsgranskingssiden med tanke på oppklaring, styrkes. Virksomheter som har varslingsrutiner for innkalling av mannskaper baserer seg på mobiltelefon og fastnettet.

Hvis telefonsystemet svikter må medlemmene møte på eget initiativ. Dette vil klart forsinke mobiliseringstiden.

Det samme vil være tilfelle ved store trafikkproblemer.

En virksomhet peker på at det i Politiets/DSBs regi bør gjennomføres et bredt sammensatt seminar for å avdekke mangler og behov ved en konkret situasjon à la Madrid. Denne rapporten og det gjennomførte

halvdagsseminar kan danne grunnlag for synliggjøre noen av de problemstillingene som bør drøftes ytterligere.

Hvordan vil dere anse deres virksomhets evne til å håndtere en krise som går over flere døgn?

De fleste virksomheter mener de har evne til å håndtere kriser som går over flere døgn, og noen sier at de har svært god krisehåndteringsevne i forbindelse med slike situasjoner. Årsakene til at mange svarer at de har god krisehåndteringsevne synes å være at de mener det vil gå greit ut i fra tidligere erfaringer med ulykker som har medført krisehåndtering over flere døgn. I tillegg nevnes at de er generelt rigget for døgndrift, at de har store styrker/mannskaper som kan settes inn på kort varsel, og at de vil ha tilgang til hele virksomheten/etatens utrykningsstyrke og kan dermed yte personellbidrag over tid. Videre er det enkelte bidragsytere som påpeker at de raskt vil kunne etablere gode rutiner for logistikk og avløsning av egne mannskaper, samt raskt etablere samarbeid på logistikksiden med andre involverte organisasjoner, noe som vil lette arbeidsbelastningen. Flere virksomheter er vant til innsats over flere døgn, og så lenge de får etterforsyning av mat etter ett døgn kan de operere i et lengre tidsperspektiv.

Det er imidlertid noen som svarer at krisehåndteringsevnen avhenger helt av krisens omfang og at langvarig krisehåndtering vil kunne gå ut over de forventningene som ligger til ordinær drift av forsvarlige tjenester. Når det gjelder f eks Kirken er det eksempelvis vanskelig å tilsidesette kirkens daglige arbeid med sorg og død. Mye av Kirkens andre oppgaver må legges til side eller utføres av frivillige dersom det lar seg gjøre. I en slik katastrofesituasjon vil det være vanskelig å disponere personellet riktig, slik at det kan frigjøres tilstrekkelig med tjenestegjørende over flere døgn.

Hvilke eventuelle mangler finnes?

Ved kriser som går over flere døgn synes personellressurser å være den variabel som de fleste opplever som problematisk. I tillegg observeres mangler når det gjelder transportkapasitet, målrettet avklaring av roller og klar definering og fordeling av ansvar og oppgaver, kjennskap til andre aktørers handlinger, forsyningssikkerhet (knyttet til ulike forbruksartikler trekkes særlig fram), trening i håndtering av mediepågang, mottakskapasitet på telefonhenvendelser, og målrettede øvelser i forhold til dette osv.

Enkelte svarer at de ikke ser noen mangler, fordi de anser krisehåndteringsevnen som svært god, mens andre etater velger å ikke svare ettersom rapporten er tenkt å være åpen.

6.3 Samordning

Hvilke andre myndigheter og organisasjoner ville dere ha samarbeidet med?

Alle virksomhetene oppgir at de ville ha samarbeidet med andre relevante aktører (Politiet med Brann- og redningsetaten, ambulansetjenesten, Forsvaret, Sivilforsvaret m.fl., og Brann og redningsetaten med Politiet, Sivilforsvaret m.fl., og Forsvaret med Politiet, helseforetakene m.fl., osv.).

Generelt kan man si det slik at samtlige nevner Politiet som primær samarbeidspartner i slike situasjoner.

Videre nevnes helsetjenesten, inkludert sykehus og ambulansetjenesten, Brann- og redningsetaten, Sivilforsvaret, Forsvaret, Beredskapsetaten og andre virksomheter i Oslo kommune, Fylkesmannen, etater som er representert i fylkesberedskapsrådet, direktorater, departementer, nasjonale politimyndigheter, NSM, E-tjenesten, Trafikanten, begravelsesbyrå, frivillige organisasjoner (Norsk folkehjelp, Norske redningshunder, Røde Kors) som de viktigste myndighetene og organisasjonene de ville ha samarbeidet med. Flere skiller mellom kjernegruppe eller hovedsamarbeidspartnere, og konsultative grupper eller samarbeidspartnere ved behov. I sistnevnte tilfelle vil flere enn de ovennevnte etater og organisasjoner være samarbeidspartnere.

Dersom krisen blir svært stor og omfattende, kan deres virksomhet få tilført ressurser fra andre eller evt. understøtte andre med ressurser?

Alle etatene og virksomhetene sier de kan få tilført ressurser fra andre og evt. understøtte andre med ressurser. De sikter først og fremst til at de kan dra nytte av andre ressurser innad i sin egen sektor, herunder at de kan få hjelp fra andre sivilforsvarsdistrikt, andre politidistrikt, andre prosti og bispedømmer, andre regionale helseforetak, andre driftsarter innen Sporveien, mobilisere alle hjelpekorpsmedlemmer mm. Videre nevner de at de kan få tilført støtte fra andre samarbeidende etater (se forrige spørsmål og svar). Helsesektoren påpeker at de kan få hjelp fra helsetjenesten i andre nordiske land. Det eksisterer også et nordisk politisamarbeid for utveksling/understøtte av spesialressurser. Noen få påpeker at de ikke har avtaler om å få tilført ressurser fra andre.

Har deres virksomhet vært med på å organisere eller deltatt på samordningsøvelser med komplekse scenarier?

Alle har vært med på å organisere eller har deltatt på samordningsøvelser med komplekse scenarier. Det fremheves imidlertid at ingen har vært av en slik kompleksitet som det terrorbombingen i Madrid representerer.

Øvelser som nevnes er storulykkesøvelser med for eksempel brann eller jernbaneulykke i Oslo, anti-terrorøvelser, EIR 2004, Kristiania 2004, øvelser i NATO-sammenheng. Enkelte påpeker også at de har vært med på å samordne innsats ved faktisk ulykke, som f eks gassulykken på Lillestrøm i år 2000.

Hvilke initiativ bør etter deres vurdering tas for å forbedre den samlede krisehåndteringsevnen i tilfelle en storskalakrise som Madrid i Oslo-regionen?

Bidragsyterne har foreslått en rekke initiativ som kan tas for å forbedre den samlede krisehåndteringsevnen i tilfelle en terrorhendelse som i Madrid skulle finne sted i Oslo-regionen. Hovedinntrykket er at de fleste etterlyser flere øvelser, både fullskalaøvelser og øvelser på stabs- og ledelsesnivå. Det er ønske om en årlig koordinert øvelse som involverer nødetatene og samarbeidende organisasjoner, med utviklet pårørendeplan og mange aktører, samt stabs- og ledelsesøvelser med total gjennomgang av et slikt scenario eller andre hendelser hvor lignende samordning er aktuelt. Trening av samvirke mellom ressurser i et større område må ikke nødvendigvis bare involvere stående beredskap, men kan med fordel også involvere stab og ledelse. Gjennom øvelser hvor man involverer alle deler av de forskjellige aktørenes ansvarsområder, kan man avdekke områder som bør prioriteres med tanke på forbedringer og avsløre kapasitetsmangler og overkapasiteter.

Enkelte hevder at sivil-militære samarbeidslinjer må etableres sterkere og klarere enn i dag. Andre mener at det er viktig å føre en kontinuerlig prosess med å oppdatere planverk, som f.eks ROS-analyser. Det ligger forventninger til utarbeidelsen av den nasjonale ROS-analysen på helseområdet, initiert av Sosial- og helsedirektoratet. En forventer at denne vil synliggjøre hvilke områder og hendelser som helseberedskapen er mest sårbar for. Analysen skal konkludere med en faglig fundert anbefaling i forhold til beredskapen for slike hendelser.

Ved så store katastrofer som i Madrid vil den profesjonelle redningstjenesten være avhengig av støtte fra frivillige redningsorganisasjoner. For at samarbeidet mellom organisasjonene skal fungere best mulig, vil det være fordelaktig om de frivillige redningsorganisasjonene ble involvert mer i planlegging og øvelser for katastrofesituasjoner.

Det er også viktig å distribuere aktuelle rapporter som omhandler terror som et ledd i kompetanseoppbygging og erfaringsutveksling. Enkelte synes det bør arrangeres seminarer for å vurdere en felles bedring av den samlede krisehåndteringsevnen i tilfelle en storskalahendelse som ”Madrid-scenariet” i Osloregionen, og fremhever at Politiet og DSB bør gå sammen om å ta initiativ til og lede et slikt seminar.

Flere av respondentene i denne kartleggingen ønsket å sende en oppfordring til de bevilgende myndigheter slik at det blir stilt ressurser til rådighet for planlegging og gjennomføring av øvelser.

7 DSBs vurderinger og oppfølgingspunkter

Den 23. september 2004 holdt DSB et halvdagsseminar hvor de foreløpige funnene fra kartleggingen ble presentert. Alle virksomheter som var invitert til å komme med bidrag til rapporten, ble også invitert til dette seminaret. DSB la fram resultater av kartleggingen som virksomhetene har bidratt til og ønsket å skape diskusjon rundt spørsmål som oppstod i forbindelse med besvarelsen. Målet med seminaret var at diskusjonene skulle danne ytterligere grunnlag for rapporten.

Følgende etater og virksomheter deltok på seminaret:

¿ DSB

¿ NSB AS

¿ Oslo og Akershus sivilforsvarsdistrikt

¿ Oslo Brann- og redningsetat

¿ Oslo kommune v/Beredskapsetaten

¿ Oslo Sporveier

¿ Oslo Politidistrikt (inkl. LRS-prest/politiprest)

¿ Politiets sikkerhetstjeneste

¿ Røde Kors (sentralt, samt Oslo Røde Kors)

¿ Sosial- og helsedirektoratet

¿ Ullevål universitetssykehus (på vegne av Helse Øst)

7.1 Diskusjoner på seminaret

DSBs mål med denne rapporten er å gi et ærlig bilde av situasjonen i Oslo knyttet til ressurstilgjengelighet og krisehåndteringsevne ved et tilsvarende scenario som i Madrid (så langt det lar seg gjøre med den metodiske tilnærmingen som ble valgt). Ved første gjennomlesning av bidragene satt vi igjen med et svært positivt inntrykk av forholdene i hovedstadsområdet. Spørsmålet som ble stilt til deltakerne var: Er det reelt? Er det ingen store utfordringer knyttet til å takle en hendelse à la Madrid? DSBs budskap er at det er viktig å formidle den korrekte status og det reelle behov for eventuell styrking av ressurser til beslutningstakerne.

På bakgrunn av presentasjonen av foreløpige funn fra kartleggingen ble seminaret preget av diskusjoner rundt temaene øvelser, ressurser, erfaringsutveksling og kommunikasjon.

7.1.1 Øvelser

I forlengelsen av diskusjon rundt spørsmål 11 ”Hvilke initiativ bør etter deres vurdering tas for å forbedre den samlede krisehåndteringsevnen i tilfelle en storskalakrise som ”Madrid” i Oslo-regionen?” ble det etterlyst mer midler (penger) for å gjennomføre øvelser, og da først og fremst stabs- og ledelsesøvelser.

Fullkalaøvelser anses også som svært nyttige, men nødetatene jobber operativt på daglig basis og føler at behovet for øvelser er størst innen stabs- og ledernivå. Når det gjelder fullskalaøvelser er det også en fare for at man må legge inn for mye ”juks” i slike øvelser. Det er nesten umulig å gjennomføre en fullskalaøvelse med reell øvelse av alle ledd. Det sier seg selv at det vil bli medisinsk uforsvarlig innen for eksempel helsesektoren. I tillegg er slike øvelser svært kostbare.

Gjennom en papirøvelse har man mulighet til å følge alle ledd fra A til Å. Det er en mulighet for å gå gjennom for eksempel et terrorangrep med gass eller en transport av farlig gods-ulykke grundig og systematisk.

Man kan ”forfølge” all kritiske ledd, som ansvars- og rollefordeling, samordning av ressurser mm.

Man vil få et godt grunnlag for å lage et velfundamentert planverk for kriser, samt at man i fredelige tider kan avdekke momenter som man kan forbedre i tilfelle kriser/katastrofer.

Det er altså vilje til å gjennomføre slike øvelser, men virksomhetene blir i mange tilfeller stoppet pga ressursmangel i form av finansielle midler.

DSB gjennomfører øvelser med ca seks fylkesmannsembeter i året, samt øvelser med kommunal kriseledelse, direktorater og departementer, og samhandlingsøvelser med kommuner og bedrifter. Dette er i all hovedsak diskusjonsøvelser (table top) for strategisk ledelse i krisehåndtering og krisekommunikasjon.

Sivilforsvarets tre beredskaps- og kompetansesentre gjennomfører for øvrig kurs i "Samvirke på skadested".

Det er trolig behov for supplerende typer øvingskonsepter, og dette er noe DSB vil følge opp.

7.1.2 Ressurser

Enkelte etater uttrykte behov for tilføring av mer ressurser i form av utstyr for å bedre kapasiteten dersom krisen eller katastrofen skulle oppstå. Under øvelser har man sett eksempler på at man har kunnskap og personell, men mangler tilstrekkelig utstyr til å få jobben gjort. Hvilke akseptkriterier skal man jobbe etter? Det er spesielt behovet for mer utstyr i akuttfasen som etterlyses. Dersom man ikke får opp kapasiteten i akuttfasen hjelper det ikke å ha god driftfase. Enkelte mener imidlertid at ressursene de allerede har, særlig på personellsiden, kan utnyttes bedre. Noen virksomheter viser til at de har ressurser som ikke blir brukt i øvelser, men mener at disse kan utnyttes bedre og bør være ressurser man må spille mer på.

Dette kan forbedres gjennom større bevisstgjøring på hva de ulike etater og virksomheter har av ressurser slik at de blir invitert til å bidra både i ulike typer øvelser og øvelser med ulike scenario.

7.1.3 Erfaringsutveksling

Kartleggingen har vist at samarbeidet mellom de ulike etatene og virksomhetene er godt, både under øvelser og i praktisk arbeid. Det er ingen grunn til å betvile at det gode samarbeidet skal fortsette. Det er imidlertid alltid rom for forbedringer. Det ble fra flere etater ytret ønske om erfaringsutveksling av rapporter, trusselvurderinger, planverk, erfaringer fra øvelser osv. for å bedre samordningen. Dette er noe hver enkelt virksomhet kan ta tak i. Samordningen og samhandlingen mellom etatene må imidlertid styrkes, og man bør kunne levere ”tjenester” til hverandre. Noen etater bemerket at de ikke hadde blitt godt nok orientert om øvelser som skulle finne sted og mente at informasjonsutvekslingen kan forbedres.

Hovedbudskapet blir altså en oppfordring fra alle til alle om å dele erfaringer. Seminar med erfaringsutveksling slik som dette som ble arrangert av DSB, ble sett på som et positivt tiltak.

7.1.4 Kommunikasjon

Diskusjonene rundt temaet kommunikasjon gikk på to områder: rolle- og ansvarsdeling ved kriser, og samband. Rolle- og ansvarsdelingen i enkelte sektorer er uoversiktlig. Enkelte mente at det i noen tilfeller kan være vanskelig å vite hvem som har ansvar for hva. På grunn av deregulering, kommersialisering og privatisering av en del tjenester kan man også se tegn på fragmentering av ansvar. Det er viktig at alle etater og virksomheter har definerte roller og ansvar i organisasjonen på en entydig måte, og dette bør være nedfelt i et dokument som man kan bruke dersom en krise skulle oppstå. Når mange aktører kommer sammen, kan det av og til bli uklart hvem som ansvar for hva, og det kan oppstå usikkerhet om hva man skal/ikke skal gjøre. Her vises det først og fremst til aktører som ikke jobber med dette til daglig, men som vil bli innkalt til å bistå ved store ulykker og katastrofer. Klarhet i rolle- og ansvarsfordeling er positivt for økt samarbeid og samordning.

Når det gjelder samband ble det uttrykt et klart behov for felles nødsamband.

Temaer som mediehåndtering ved kriser og problemer knyttet til sammenbrudd i mobiltelefonnettet ble også diskutert.

7.1.5 Avslutning

Det ble på seminaret etterlyst politiske akseptkriterier og styrende signaler: Hvor stor skal vår evne til å håndtere omfattende kriser slik som den i Madrid representerer være? Det er behov for politiske føringer som sier noe om vi skal ha en beredskap som er tilpasset et Madrid-scenario.

7.2 Konklusjoner

Ville Oslo håndtert et Madrid-scenario? En sammenstillelse av alle svarene på kartleggingen tilsier at Oslo trolig ville fått problemer med å takle noen av de konsekvenser som følger av et terrorangrep av så vidt stort omfang.

De myndigheter som har svart på undersøkelsen indikerer at de har planverk for storulykker og hendelser med stort omfang, men ingen har planlagt for et slikt scenario som terrorangrepet i Madrid.

Direktoratet finner også grunn til å stille spørsmål om den mentale forberedelsen for en terrorhendelse er til stede i Norge. Spania har hatt erfaring med ETAs bombeattentater i over 20 år. I Norge befinner vi oss langt unna konfliktområder og bor i en relativt sett trygg del av verden. Folks bevissthet rundt terrortrusselen har imidlertid økt de senere år, blant annet som følge av Norges engasjement i internasjonale operasjoner rundt om i verden. Den generelle terrortrusselen mot Norge er moderat, men flere forskere hevder at enkelte utviklingstrekk eller situasjoner kan bidra til at trusselbildet blir mer alvorlig. Norges deltakelse i offensive militære operasjoner i utlandet er et eksempel på et forhold som kan medføre en mer akutt trusseløkning I tillegg må det nevnes at Madrid er en by med flere millioner innbyggere og med dertilhørende ressurser og kapasiteter knyttet til krisehåndteringsevne. Byen har tidligere vært utsatt for flere terrorangrep fra ETA, og dette har ført til at innbyggerne har en annen oppfatning av trusler og er også trent til å vite hva de skal gjøre, dersom slike situasjoner skulle oppstå.

Flere av de omkomne i terrorangrepene i Madrid viste seg å være illegale innvandrere. Dette vanskeliggjorde prosessen med å finne pårørende som kunne identifisere ofrene og videre ta hånd om dem. Det var omkomne fra elleve nasjoner. For å få eventuelle pårørende til å melde seg, utstedte de spanske myndighetene et særskilt amnesti som innebar at de kunne gi seg til kjenne og hjelpe til med identifiseringen uten å risikere å bli straffet for den illegale tilstedeværelsen i Spania eller å bli utvist fra landet. Alle disse pårørende fikk senere formelt spansk statsborgerskap med de samme rettigheter til støtte som andre statsborgere.

En situasjon med illegale innvandrere som ofre, er en situasjon Norge også kunne ha kommet opp i ved et eventuelt terrorangrep. I en globalisert verden med folkeforflytninger over landegrensene vil dette bli aktuelt ved et slikt scenario og er derfor noe det må planlegges for på forhånd.

Det er bemerkelsesverdig få som har pekt på behov fra assistanse utenfor landets grenser, dersom et Madrid-scenario faktisk skulle finne sted i Oslo. Et terrorangrep med nær 200 døde og mer enn 1500 skadde vil høyst sannsynlig føre til et sterkt press på våre ressurser både i Oslo og utenfor hovedstadsregionen.

Dette ville trolig medført behov for å innhente assistanse på enkelte områder fra våre nærmeste naboland, og kanskje fra flere land. Dette gjelder ikke minst innen identifiseringsarbeid. Det er opprettet en nasjonal gruppe som har ansvaret for alt identifiseringsarbeid ved store dødsulykker i Norge. Denne ID-gruppen består av taktiske og tekniske etterforskere fra KRIPOS, rettsodontolog, rettsmedisiner og registreringspersonell. Det er nylig inngått en formell samarbeidsavtale mellom de nordiske land16 som innebærer at man kan be om assistanse fra de andre nordiske landene dersom det skjer en stor ulykke eller katastrofe som krever mer personell og utstyr i forbindelse med identifiseringsarbeidet. Det er også opprettet et felles datasystem slik at man kan ta med datamaskinvare og koble dette sammen til et felles datanett. Dersom det skjer en ulykker med mange døde fra Norden i et annet land, er det også gjort avtale om at man kan sende et sammensatt nordisk team til skadestedet for å bidra med identifiseringen. Det avholdes ett nordisk fellesmøte i året. I forbindelse med planlegging for hendelser av et slikt omfang som Madrid hadde, er det viktig å tenke på problematikken rundt håndtering av ofrene, også de døde.

Dersom vi fremholder at ressurstilgjengeligheten og krisehåndteringsevnen i Oslo har mangler, hva bør så gjøres for å øke forberedelsesevnen for en terrorhendelse av stort omfang?

For det første er det behov for en bred diskusjon om dimensjoneringen av beredskapen i forbindelse med slike scenarier, eventuelt med politiske føringer. Dette er spesielt viktig med henblikk på ressurstilgang og kapasitet. Her er det viktig å påpeke at det ikke står dårlig til med beredskapen i hovedstadsregionen.

Videre kan god erfaringsutveksling og fortsatt gjennomføring av fullskalaøvelser samt stabs- og ledelsesøvelser bidra til forbedret krisehåndteringsevne. Regjeringen fremmet den 5. november 2004 en tilleggsproposisjon til Stortinget om utbygging av et første utbyggingsområde av et felles digitalt radiosamband for brannvesen, politi og helsevesen17. Her legges det opp til en prosess med sikte på å ferdigstille et landsdekkende nett i løpet av 2009. Dette er et tiltak som er etterspurt av nødetatene selv og som vil lette kommunikasjonen i forbindelse med store ulykker, katastrofer og eventuelle terrorhendelser.

Som et ledd i å understøtte arbeidet med å styrke terrorberedskapen i hovedstadsregionen kan DSB bidra ved å initiere og/eller gjennomføre sårbarhetsvurderinger av særskilte objekter i hovedstadsområdet, og tilrettelegge for sektorovergripende øvelser.

Kilder

¿ Aftenpostens internettsider

¿ Arnesen, Signe Astrup, Tore Bjørgo og Morten Bremer Mærli (2004): ”Hva gjør Norge utsatt for terrorisme? - Trusselscenarier og norsk sårbarhetsforvaltning”, underlag til kommende Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), upublisert rapport NUPI 2004 (vil bli publisert som et notat av NUPI i løpet av 2005)

¿ Bidrag fra 16 etater og virksomheter på kartlegging av ressurstilgjengelighet og krisehåndtering ved en eventuell terrorhendelse i Oslo (se vedlegg unntatt offentlighet)

¿ Dagbladets internettsider

¿ Diskusjoner på halvdagsseminar hos DSB 23. september 2004

¿ Erfaringsseminar i Spania 29. - 30. juni 2004: ”Refleksjoner over samfunnssikkerhetstiltak etter terroristattentatet den 11. mars 2004 i Madrid” – Foredrag av representanter fra spanske myndigheter og dokument med offisielle konklusjoner/erfaringer fra Innenriksdepartementet

¿ Foredrag av Sjur Holsen (sikkerhetssjef/ambassadesekretær ved Den norske ambassade i Madrid) på Nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap den 3. juni 2004

¿ Observatørsapport fra Räddningsverket (2004): ”Terroristattackerna i Madrid 11 mars 2004”

¿ Rapport fra Krisberedskapsmyndigheten (2004): ”Om terroristdådet i Madrid hade inträffat i Stockholm, hade regionens resurser varit tilräckliga?”, Dnr 0355/2004

¿ Seminar i regi av Räddningsverket i Stockholm 2. november 2004: ”Terrorattackerna i Madrid 11 mars 2004” – Foredrag av representanter fra spanske og svenske myndigheter

¿ VGs internettsider

Mest sett siste uken

Lik Nettavisen her og få flere ferske nyheter og friske meninger!

sterke meninger

Nettavisen vil gjerne vite hva du mener om denne saken, og ønsker en frisk debatt i våre kommentarfelt. Vær saklig og respektfull. Les mer om Nettavisens debattregler her.

Gunnar Stavrum
sjefredaktør

comments powered by Disqus

Våre bloggere